Differentiated integration can foster fairer cooperation between EU nations but should be subject to constraints

Differentiated integration is increasingly a feature of the EU and means that certain laws and policies are not uniformly applied across all member states of the EU. Examples include the Schengen area, Economic and Monetary Union and the European Public Prosecutor.

New analysis says differentiated integration can be warranted to accommodate heterogeneity in the EU and different preferences. However, there are concerns the process could lead to unfairness between member states, including domination or free-riding.

In a new study, Associate Professor Sandra Kröger, from the University of Exeter, along with her collaborators Professor Richard Bellamy (UCL) and Dr Marta Lorimer (LSE) recommend no member state should be excluded from a policy if adopting it means it would become worse off than it currently is as a result. States should not be allowed to opt out of a policy or be exempted from meeting certain standards if that means those who do comply or participate are worse off, and public goods such as the environment, need to be maintained despite differentiated integration.

Professor Kröger said: “Differentiated integration can accommodate both political and cultural diversity, and socioeconomic diversity. It should be considered as an option whenever uniform integration cannot be achieved. However, differentiated integration could also have negative effects. It would undermine democracy at both the domestic and the EU level if used to opt out of upholding equal rights and the rule of law. It would undermine solidarity if exemptions or exclusions from certain core policies allowed either free riding or produced a two tier EU.”

Exclusions and exemptions should be agreed either unanimously by representatives of all member states when negotiating the accession of new members or amending treaties or result from a member state choosing not to participate in enhanced cooperation by at least nine member states.

Professor Kröger said: “Differentiated integration must be procedurally and substantively fair. It must be agreed to and established by a democratic process involving all member states and EU citizens. The differentiated policy should be under the democratic control of the participating states but must remain subject to EU institutions and law and give consultation rights to those states that do not join.

The team interviewed 35 political party actors from seven EU member states (Austria, Denmark, Germany, Greece, Hungary, Portugal, Romania).

A little over half of the interviewees express qualified support for differentiated integration.

Half of those interviewed as part of the research said differentiated integration was a pragmatic way forward for the EU, a sizeable minority worried about its negative implications for political equality, solidarity, and unity.

Those from poorer and less integrated member states were generally more sceptical about the fairness of differentiated integration than those from older and richer member states because they worried about being left behind and excluded and relegated to a second-class status.

More than three-fourths accepted allowing different rates of integration could be fair and ensure an equitable distribution of the costs and benefits of European integration. Two-thirds feared if left unchecked it could result in issues such as freeriding and some paying less than their fair share.

More than two-thirds said it would be wrong to arbitrarily exclude member states from differentiated policies, and half said these policies must remain open for all to join and be based on clear criteria.

As regards procedural fairness, half said they thought all member states should have a say in the European Council, though only participating states should be entitled to vote. They thought all MEPs in the European Parliament should vote on differentiated policies.

Half of those interviewed said they were worried differentiated integration might facilitate democratic backsliding.

The research was carried out as part of the Integrating Diversity in the European Union (InDivEU) Horizon2020 funded research project. It was coordinated by the Robert Schuman Centre at the European University Institute (Florence).

The Centre for Political Thought and the Centre for European Studies join forces for the book launch of ‘Flexible Europe. Differentiated Integration, Fairness, and Democracy’ by Richard Bellamy, Sandra Kröger, and Marta Lorimer.

The book launch will take place Wednesday, 16^th of March, from 1.45-3.30pm, and will be fully online at https://Universityofexeter.zoom.us/j/95960192348?pwd=SEU2bHNJeHRHRHdScHZ3d1Q3NGlmZz09

French Translation

L’intégration différenciée peut encourager une coopération plus équitable entre des nations de l’Union Européenne – mais elle doit être soumise à des contraintes.

Permettre aux pays européens de s’intégrer à l’UE de manière flexible peut encourager une coopération plus équitable – mais cette intégration différenciée doit être soumise à certaines contraintes.

L’intégration différenciée, ce que l’on retrouve dans les exemples de l’espace Schengen, l’Union économique et monétaire et le Parquet européen, est de plus en plus une caractéristique de l’UE. Elle signifie que certaines lois et politiques ne sont pas appliquées de manière uniforme dans tous les États membres de l’UE. 

Selon une analyse récente, on peut justifier l’intégration différenciée afin de tenir compte de l’hétérogénéité de l’UE et des différentes préférences. Cependant, il subsiste des inquiétudes concernant le fait de savoir si le processus pourrait mener à des injustices entre les États membres, notamment la domination ou le parasitisme.

La Professeure Sandra Kröger de l’Université d’Exeter, ainsi que ses collaborateurs, le Professeur Richard Bellamy (UCL) et la chercheuse Marta Lorimer (LSE), recommandent dans une étude récente qu’aucun État membre ne soit exclu d’une politique quelconque si l’adoption de celle-ci produit comme résultat une situation de l’État membre pire qu’avant. Les États membres devraient être interdits d’exercer l’option de refus d’une politique ou d’être exonérés du respect de certaines normes si cela signifie que ceux qui s’y conforment ou y participent seraient dans une situation moins favorable, et il faudrait maintenir les biens publics comme l’environnement malgré une intégration différenciée.

La Professeure Kröger a déclaré : « L’intégration différenciée peut tenir compte à la fois de la diversité politique et culturelle, et de la diversité socio-économique. On devrait la considérer comme une option lorsqu’on ne peut pas réaliser une intégration uniforme. Cependant, l’intégration différenciée pourrait aussi provoquer des effets négatifs : elle pourrait saper la démocratie, à la fois au niveau national et européen si on l’utilise pour ne pas honorer l’égalité des droits et la règle du droit ; elle pourrait discréditer la solidarité si les exonérations ou les exclusions de certaines politiques fondamentales, ce qui pourrait mener au parasitisme ou à la création d'une intégration à l’UE à deux échelons. »

Les exclusions et les exonérations doivent être décidées soit à l’unanimité des représentants de tous les États membres au moment des négociations de l’adhésion de nouveaux membres ou des modifications des traités, soit résulter d’un choix d’un État membre de ne pas participer à une coopération renforcée de (au moins) neuf États membres.

La Professeure Kröger a déclaré : « L’intégration différenciée doit être équitable de manière procédurale et matérielle. Elle doit être décidée et établie par un processus de démocratisation impliquant tous les États membres et les citoyens de l’UE. La politique différenciée qui s’ensuit de cette intégration différenciée est placée sous la gouvernance des États participants mais elle doit rester soumise aux institutions et au droit de l’UE, donnant aux États membres non-participants un droit de consultation ».

Pour arriver à ces conclusions, l’équipe de chercheurs a interviewé 35 acteurs politiques de sept États membres de l'UE (Autriche, Danemark, Allemagne, Grèce, Hongrie, Portugal, Roumanie).

Un peu plus de la moitié des répondants ont exprimé un soutien qualifié à l’intégration différenciée.

La moitié des répondants ont déclaré que l’intégration différenciée était une approche pragmatique pour l’UE, et une minorité assez importante s’est inquiétée des implications négatives pour l’égalité politique, la solidarité et l’unité.

Les ressortissants des États membres plus pauvres et moins intégrés étaient généralement plus sceptiques sur les aspects d’équité de l’intégration différenciée que ceux des États membres plus anciens et plus riches, car ils se sont inquiétés du fait d’être abandonnés, exclus et relégués à un statut de seconde classe.

Plus des trois quarts ont admis que le fait d’autoriser des degrés d’intégration différents pourrait être juste, assurant une répartition équitable des coûts et des avantages de l’intégration européenne. Les deux tiers ont craint que, si rien n’était régulé, cela pourrait entraîner des problèmes tels le parasitisme, certains payant moins que leur juste part.

Plus des deux tiers ont déclaré qu’il serait erroné d’exclure arbitrairement les États membres des politiques différenciées, et la moitié a déclaré que ces politiques devraient rester ouvertes à tous et fondées sur des critères concrets.

En ce qui concerne l’équité procédurale, la moitié des répondants pensaient que tous les États membres devraient avoir leur mot à dire au Conseil européen, mais seuls les États membres participants devraient avoir le droit de vote. Ils pensaient que tous les députés au Parlement européen devraient voter à propos des politiques différenciées.

La moitié des répondants ont déclaré qu’ils étaient inquiets que l’intégration différenciée facilite une régression de la démocratie.

La recherche a été menée dans le cadre du projet de recherche « Integrating Diversity in the European Union (InDivEU) » financé par l’Horizon2020. Elle a été coordonnée par le Centre Robert Schuman de l’Institut universitaire européen à Florence [en anglais, « the Robert Schuman Centre at the European University Institute »].

Traduit par Ella Rickard, étudiante en MA Translation Studies à l’Université d’Exeter. 

Translated by Ella Rickard, MA Translation student at the University of Exeter.

 German Translation

Differenzierte Entwicklung kann fairere Kooperation zwischen EU-Ländern fördern, aber sie soll Beschränkungen unterliegen

Wenn es erlaubt ist, dass sich europäische Länder flexibel in die EU integrieren, kann es fairere Kooperation fördern. Es sollte aber bestimmten Beschränkungen unterliegen, behauptet eine neue Studie.

Differenzierte Entwicklung wird zunehmend eine Eigenschaft der EU und bedeutet, dass bestimmte Gesetze und Politiken nicht uniform für alle Mitgliedstaaten gelten. Beispiele schließen den Schengen-Raum, die Wirtschafts- und Währungsunion und den Europäischen Staatsanwaltschaft.

Neue Analyse stellen fest, dass differenzierte Entwicklung gerechtfertigt sein kann, um verschiedene Ansprüche in die EU zu integrieren. Es gibt aber Bedenken, dass der Prozess zu Ungerechtigkeit zwischen Mitgliedstaaten führen könnte.

In einer neuen Studie schlagen Professor Sandra Kröger von der Universität Exeter und ihre Mitarbeiter Professor Richard Bellamy (UCL) und Dr. Marta Lorimer (LSE) vor, dass kein Mitgliedstaat von einer Politik ausgeschlossen werden sollte, wenn es den Staat schlechter stellen würde, die Politik anzunehmen. Staaten sollte nicht erlaubt werden, eine politische Maßnahme abzulehnen oder sich von bestimmten Vorschriften zu distanzieren, wenn sie dabei die Staaten, die die Bedingungen erfüllen oder mitarbeiten, schlechter stellen. Öffentliche Güter, wie das Umwelt, müssen trotz differenzierter Entwicklung unterstützt werden.

Professor Kröger sagte: “Differenzierte Entwicklung kann sowohl politische und kulturelle Verschiedenheit und sozioökonomische Verschiedenheit gewährleisten. Es soll als Wahlmöglichkeit betrachtet werden, wenn eine uniforme Entwicklung nicht möglich ist. Differenzierte Entwicklung könnte aber auch negative Folgen haben. Es könnte die Demokratie auf der nationalen und der EU-Ebene untergraben, wenn sie benutzt würde, um die Aufrechterhaltung der Gleichberechtigung und Rechtstaatlichkeit zu unterminieren. Es würde Solidarität untergraben, wenn Befreiungen oder Ausschluss aus bestimmter Kernpolitiken entweder Trittbrettfahren Raum gibt oder eine zweigestuft EU hervorruft.“

Ausschlüssen und Befreiungen sollten entweder einstimmig von Repräsentativen aller Mitgliedstaaten während Verhandlungen der Beitritte neuer Mitglieder oder der Änderung der Verträge zugestimmt werden, oder aus der Wahl eines Mitgliedstaates resultieren, nicht aber in verstärkter Zusammenarbeit von mindestens neun Mitgliedstaaten mitzumachen.

Professor Kröger sagte: “Differenzierte Entwicklung muss verfahrensrechtlich und substanziell fair sein. Sie muss abgestimmt sein, und durch einen demokratischen Prozess etabliert werden, der alle Mitgliedstaaten und EU-Bürger einbezieht. Die differenzierte Politik sollte ein Teil der teilnehmenden demokratischen Staaten sein, aber sie muss EU-Organen und Gesetzen unterliegen, und Beratungsrechte an den Staaten geben, die nicht mitmachen."

Die Arbeitsgruppe befragte 35 politische Repräsentanten aus sieben EU-Mitgliedstaaten (Österreich, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Ungarn, Portugal, Rumänien).

Etwas mehr als die Hälfte der Befragten äußerte eine qualifizierte Befürwortung von differenzierter Entwicklung.

Die Hälfte der Befragten meinte, dass differenzierte Entwicklung eine praktische Option für die Zukunft der EU sei. Eine relevante Minderheit machte sich um die negativen Auswirkungen für politische Gleichheit, Solidarität, und Einheit Sorgen.

Repräsentanten aus ärmeren und wenig integrierten Mitgliedstaaten waren generell skeptischer hinsichtlich der Fairness der differenzierten Entwicklung als die aus älteren und reicheren Mitgliedstaaten, weil sie sich Sorgen machten, dass sie zurückgelassen, ausgeschlossen, und als Mitglieder zweiter Klasse degradiert werden würden.

Mehr als Dreiviertel akzeptierte, dass verschiedene Tempos der Entwicklung fair sein könnten, und eine gerechte Verteilung der Kosten und Gewinne der europäischen Integration gewährleisten könnte. Zwei Drittel fürchteten, dass es ohne richtig Aufsicht zu Problemen wie Trittbrettfahren und unfaire Unterbezahlung führen könnte.

Mehr als zwei Drittel sagten, dass es falsch sein würde, Mitgliedstaaten willkürlich von differenzierten Politiken auszuschließen. Die Hälfte sagte, dass diese Politiken offen für alle bleiben und auf klaren Kriterien basiert sein müssen.

In Bezug auf verfahrensrechtliche Fairness meinte die Hälfte, dass alle Mitgliedstaaten ein Mitspracherecht beim Europäischem Rat haben sollten, aber nur teilnehmende Staaten wahlberechtigt sein sollen. Sie gingen davon aus, dass alle MdEP des Europäischen Parlament über die Politiken wählen sollen.

Die Hälfte der Befragten sagte, dass sie sich Sorgen machten, weil eine differenzierte Entwicklung Rückfälle in undemokratische politische Praktiken erleichtern könnte.

Die Forschung wurde als Teil des Integrating Diversity in the European Union (InDivEU) Horizon2020 finanzierten Forschungsprojekts durchgeführt. Es wurde von dem Robert-Schuman-Zentrum an dem Europäischen Hochschulinstitut (Florenz) angeordnet.

Spanish Translation

La integración diferenciada puede fomentar una cooperación más justa entre naciones de la UE, pero debe estar sujeto a ciertas limitaciones

Permitir a las naciones europeas integrarse en la UE de manera flexible puede fomentar una cooperación más justa, pero ha de ser objeto de ciertas limitaciones, señala un estudio reciente.

Cada vez más, la integración diferenciada es una característica de la UE y significa que ciertas leyes y políticas no son aplicadas de manera uniforme en todos los estados miembros de la UE. Ejemplos son el espacio Schengen, la Unión Económica y Monetaria y la Fiscalía Europea.

Un nuevo estudio muestra que una integración diferenciada puede estar justificada para acomodar la heterogeneidad en la UE y las diferentes preferencias. Sin embargo, hay inquietudes sobre que el proceso pueda llegar a fomentar la desigualdad entre los estados miembros, incluso la dominación y el parasitismo.

En un estudio reciente, la profesora Sandra Kröger, de la Universidad de Exeter, junto con sus colaboradores, el profesor Richard Bellamy (UCL) y la doctora Marta Lorima (LSE), recomiendan que ningún estado miembro sea excluido de una política si adoptarla significa que, como resultado, llegaría a estar peor de lo que está actualmente. Los estados no pueden ser excluidos de una política o estar exentos de cumplir con ciertas normas si eso significa que los estados que sí las cumplen se encuentran en peor situación.

La profesora Kröger dijo: “la integración diferenciada puede acomodar tanto a la diversidad política como a la cultural, y la diversidad socioeconómica. Debe considerarse como opción en el caso de que no se pueda lograr la integración uniforme. Sin embargo, la integración diferenciada también puede tener consecuencias negativas. Si se usara para no mantener la igualdad de derechos y el imperio de la ley, la democracia se vería socavada tanto a nivel nacional como en la UE. Socavaría la solidaridad si las exenciones o exclusiones de ciertas políticas principales permitiesen el parasitismo o produjeses una UE de dos velocidades.”

Las exclusiones o exenciones deben acordarse, ya sea por unanimidad de todos los estados miembros al negociar la adhesión de nuevos miembros, o modificando los tratados o resultado de un estado que decide no participar en la cooperación reforzado si lo aprueban nueve estados miembros.

La profesora Kröger dijo: “la integración diferenciada tiene que ser procesalmente y sustancialmente justa. Tiene que ser acordada y establecida por un proceso democrático que incluya a todos los estados miembros y ciudadanos de la UE. La política diferenciada debe estar bajo el control democrático de los estados participantes, pero seguir sujeta a las instituciones de la UE y permitir la consulta a los estados que no quieren unirse.

El equipo hizo entrevistas a 35 miembros de partidos políticos de 7 estados miembros de la UE (Austria, Dinamarca, Alemania, Grecia, Hungría, Polonia y Rumania). Un poco más de la mitad de los entrevistados han expresado su apoyo a la integración diferenciada.

La mitad de los entrevistados como parte de la investigación dijeron que la integración diferenciada era un camino pragmático para la EU, una minoría considerable mostro preocupación por las implicaciones negativas para la igualdad política, la solidaridad y la unidad.

Generalmente, los entrevistados de los estados miembros más pobres y menos integrados fueron más escépticos sobre la equidad de la integración diferenciada que los entrevistos de los estados miembros más establecidos y ricos porque les preocupaba ser dejados atrás y estar excluidos y relegados a una segunda categoría.

Más que tres cuartos aceptaron que permitir diferentes tasas de integración podría ser justo y asegurar un reparto equitativo de los gastos y beneficios de la integración europea. Dos tercios temían que, si no se controla, podría provocar a problemas como el parasitismo y que algunos estados pagasen menos de lo que les corresponde.

Más que dos tercios dijeron que sería un error excluir arbitrariamente a los estados miembros de las políticas diferenciadas, y la mitad dijeron que estas políticas deben permanecer abiertas para que todos se unan y deben estar basadas en criterios concretos.

Al respeto de la imparcialidad procesal, la mitad dijeron que pensaron que todos los estados miembros deberían poder opinar en el Consejo Europeo, aunque solo los miembros participantes deberían poder votar sobre las políticas diferenciadas.

La mitad de los entrevistados dijeron que estaban preocupados de que la integración diferenciada pudiera facilitar el retroceso democrático.

La investigación se realizó como parte del proyecto de investigación financiado ‘Integrating Diversity in the European Union (InDivEU) Horizon 2020’. Fue coordinada por el centro Robert Shuman en el Instituto Universitario Europeo (Firenze).